В государственных организациях можно выделить три вида целей : цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения .
1. Цели-задания гос. организациям ставятся вышестоящим субъектом упр-я – это собственно управленческие цели, т. е. цели упр-я социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе упр-я, т. е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т. д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
· неадекватное восприятие их органом управления;
· возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;
· противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.
Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.
При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного управления свое общественное предназначение?»
Итак, в системе государственного управления цели должны быть:
· масштабными, но реально достижимыми;
· понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;
· скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных – деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, повышение уровня и качества жизни населения.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играетобъективная необходимостьразъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, тактические, оперативные . Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные целивыдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объему они могут быть:
· общими , охватывающими весь комплекс государственного управления;
· частными , охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам : конечными и промежуточными .
По временным рамкам выделяют:
· долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
· среднесрочные цели (на 5 лет);
· краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнутьпобочные (вторичные) цели , которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Цели государственного управления возникают на основе целей, лежащих в основе жизнедеятельности данного общества.
Общий обзор целей государственного управления в современной России:
1)обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
2)развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
3)Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
4)формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
5)поддержание благоприятной экологической обстановки.
6)регулирование рыночных механизмов.
7)грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Существуют оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели, которые должны соединяться между собой, образуя единую целостность.
Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое, целостное воздействие государства на общество. На набор функций государственного управления влияют определенные факторы: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов.
Функции государственного управления:
1)Функция планирования. (ответ на вопрос: чем, как, где и когда достигается цель; стратегически важная функция)
2)Функция организации. (создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат)
3)Функция регулирования. (функция, направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем деятельности)
4)Функция работы с персоналом.
5)Функция контроля. (обратная связь для всех перечисленных функций)
Выделяются следующие цели государственного управления:
1)социально-экономические цели, т. е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов;
2)достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
3)политические цели, т. е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
4)обеспечительные цели, т. е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
5)организационно-правовые цели, т. е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:
1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов. В этом случае речь идет о такназываемом "обеспечительном", "созидающем", "положительном" управлении. Государство осуществляет управление организациями (публичными структурами), которые играют в жизни общества важную социально-культурную роль и выполняют общественно-полезные функции (например, управление в сфере оказания социальной помощи, управление в сфере здравоохранения и образования); деятельность управляемых организаций и учреждений направлена на воспитание и обучение людей, удовлетворение их интересов, повышение благосостояния. Эта задача государственного управления преимущественно осуществляется специальными органами управления в области управления социально-культурной жизни и хозяйственного строительства. Здесь не применяется государственное принуждение и не осуществляется юрисдикционная функция.
2. Обеспечение общественного порядка и безопасности. Решение данной задачи направлено на защиту правопорядка, самого государства и граждан от угрожающей опасности: это, например, борьба с эпидемиями, наводнениями, беспорядками, нарушением правил дорожного движения, правил противопожарной безопасности, контроль за промышленной деятельностью, способной причинить вред людям и окружающей природной среде. Для решения этой задачи создаются специальные органы государственного управления, которые наделяются специальными полномочиями. Эта задача решается посредством применения мер административного принуждения, т. е. здесь имеет место "принуждающее" ("правоохранительное") государственное управление.
3. Государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и государственная поддержка некоторых предприятий и организаций. В данном случае речь идет об особой государственной поддержке некоторых отраслей экономики, отдельных производств, развития предпринимательства, народных промыслов.
Принцип государственного управления:
1. Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость во всех управленческих процессах следовать требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям.
2. Принцип демократизма понимается как народовластие в государственном управлении. Предполагает приоритет прав, свобод, интересов граждан во всех сферах государственного управления.
3. Принцип правовой упорядоченности государственного управления – необходимость законодательного определения и закрепления основных элементов государственного управления (целей, функций, структур, процесса, принципов).
4. Принцип законности государственного управления – установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов, вся деятельность органов государственной власти подзаконна.
5. Принцип разделения власти в государственном управлении подразумевает разделение на исполнительную, законодательную и судебную ветви.
Пример: В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.
Цели гос-го управления раскрывают его главные сущностные характеристики с точки зрения конечного результата управленческого воздействия на общество. В зависимости от качества этого конечного результата определяются и цели управления. Основополагающая цель гос-го управления — обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства, координации и регулирования процессов, протекающих в отношениях субъекта и объекта управления.
Существует ряд критериев классификации подобных целей, однако главным из них является, на наш взгляд, общее и специфическое содержание управленческой деятельности.
Соответственно выделяются следующие цели гос-го управления:
Социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
Политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
Обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
Организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
С учетом намеченных целей определяются основные задачи государственного управления:
1. Создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов.
2. Обеспечение общественного порядка и безопасности.
3. Гос-е регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни, и гос-я поддержка некоторых предприятий и организаций.
4. Создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения.
5. Создание кадрового потенциала управления (государственной службы).
Видами гос-го управления являются:
1) внутреннее гос-е управление , осуществляемое ИОГВ в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения гос-х задач и исполнения н/п/а (осуществление действий по организации деятельности самих ИОГВ, совершенствованию института гос-й службы, разработка и принятие н/п/а);
2) внешнее гос-е управление , осуществляемое ОИВ в целях реализации «внешних» (в том числе иногда принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физ и юр лицам), не входящим в структуру гос-й администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);
3) внутриорганизационное гос-е управление , осуществляемое в целях реализации исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными гос-и органами, традиционно не относящимися к ИОГВ.
Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное гос-е управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах . Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами.
Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц.
Управление, осуществляемое в частноправовых формах, имеет место в тех случаях, когда само гос-во не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие гос-ва как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.
Частная область гос-го управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры.
Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, положительным, является необходимым атрибутом современного социального государства.
Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.
Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и проч.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей).
В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным функциям гос-го управления можно отнести следующие:
1. Информационное обеспечение деятельности гос-х органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления гос-й (управленческой) деятельности.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы гос-го управления, гос-х органов, стандартов гос-го управления.
В рамках данных функций гос-го управления ОИВ может осуществляться функция мониторинга.
3. Планирование — определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе гос-го управления, и в частности реализации гос-х функций Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы гос-й деятельности и гос-го управления.
ИОГВ осуществляют несколько видов функции планирования, например функцию бюджетного планирования.
4. Организация — формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.
5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий гос-х органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной гос-й деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими гос-ми служащими (должностными лицами).
6. Руководство — установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий гос-х органов (гос-х служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания гос-й деятельности (например, управленческой).
7. Координация — согласование деятельности различных гос-х органов для достижения общих целей и задач гос-го управления.
8. Контроль — установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования гос-х органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе гос-о управления.
Видами государственного контроля являются, например, экологический контроль, земельный контроль, государственный строительный контроль и т.д.
9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы гос-го управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.
10. Учет — фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов гос-го управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий гос-х органов, гос-х управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для гос-го управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование гос-го управления.
Система понятий организации государственного управления (государственная должность, государственный орган, должность государственной службы, государственная служба, государственное учреждение, предприятие, организация, компетенция, полномочия, должностные обязанности, управленческая деятельность, служебная деятельность).
Государственная должность — базовая структурная единица гос-й администрации, включающая часть компетенции гос-го органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие гос-е должности, осуществляют деятельность, которую можно отнести к гос-й службе, т. е. не все гос-е должности являются гос-ми должностями гос-й службы.
Государственный орган — учрежденное в структуре аппарата гос-ва в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура гос-й власти, сформированная гос-м для реализации гос-х функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.
Должность государственной службы - должность в федеральных органах гос-й власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных гос-х органах, образуемых в соответствии с КРФ, с установленными: кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос-го органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы РФ").
Государственная служба - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения гос-ми служащими федеральных гос-х органов и гос-х органов субъектов РФ полномочий РФ и ее субъектов, гос-х органов и лиц, замещающих гос-е должности, как РФ, так и ее субъектов.
Государственное учреждение - гос-я организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектом, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Г. у. характеризуется наличием штатного персонала сотрудников, являющихся государственными служащими; внутренней структурой и субординацией; сметой расходов, включаемой в соответствующий бюджет, дисциплиной и правилами внутреннего распорядка; наличием прав юридического лица; вхождением в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену. Разнообразие задач предполагает и существование различных Г. у.
Во-первых, это могут быть Г. у., непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции, например: государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры, дома для престарелых и др. Во-вторых, в широком смысле слова Г. у. являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан - любые министерства, комитеты, департаменты, суды, прокуратуры и т. д. В-третьих, к Г. у. можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной (представительной) власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.
Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли.
Организация - в широком смысле - социально-экономическая система, созданная для достижения коммерческих или некоммерческих целей. Организация - в узком смысле - объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур.
Компетенция гос-го органа — принадлежащие гос-му органу круг ведения и пределы его действия по осуществлению гос-х функций и решению гос-х задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать гос-й орган; в компетенцию включаются полномочия гос-го органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.
Полномочия — принадлежащие гос-му органу и гос-му служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции гос-х органов.
Должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной гос-й должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о гос-м органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях.
Управленческая деятельность — это форма реализации органами государственной власти и местного самоуправления целей и функций государственного управления; это особый вид труда людей, который требует соответствующей профессиональной подготовки, с тем чтобы обеспечить качественное выполнение служащими своих полномочий, подготовку и принятие правильных и законных управленческих решений.
Служебная деятельность — это работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (или муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов или органов местного самоуправления.
В государственном управлении ключевое значение имеет закрепление целей и задач государства и его административно- территориальных единиц. Цель государства - это исходная категория государственного управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние общества и государства, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.
Ю. А. Тихомиров видит в целеполагании исходный пункт, своего рода старт правового регулирования. Оно имеет два аспекта - внешние цели, «задаваемые» общественной системой (политический курс государства, партийные директивы и программы, концепции, уровень и потребности социально-экономического и международного развития), и собственно правовые цели, закрепленные в Конституции, законах и иных нормативных правовых актах .
Цели обуславливают основные задачи государственного и муниципального управления:
Ключевую роль в государственном целеполагании играют социально-экономические ориентиры. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет следующее понятие цели социально-экономического развития - состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями.
Что касается задач социально-экономического развития, то они в указанном выше законе рассматриваются как комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития.
Проблема классификации и систематизации целей государственного управления является предметом исследования, дискуссии и обсуждения многих государствовсдов. Можно констатировать, что критерии и подходы к такой классификации еще нс являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.
Выделяются стратегические и тактические, общие и частные цели, они могут носить комплексный, промежуточный характер и т. д.
Обеспечение достойного уровня жизни граждан как главная цель государственной социальной политики требует наличия измеряемых показателей, характеризующих состояние обеспеченности населения социальными ресурсами. Критериями оценки уровня жизни российских граждан выступают такие показатели как прожиточный минимум и потребительская корзина. Федеральными законами от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и от 31 марта 2006 г. № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» установлены правовые основы для определения соответствующих показателей.
Главными целями являются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. В ст. 7
Конституции Российской Федерации закреплена одна из стратегических целей отечественного государства, состоящая в проведении политики направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В демократическом правовом социальном государстве народ не рассматривается органами государственной власти как средство развития экономики и торговли. Наоборот, экономика и торговля подчиняются интересам народа. Вот один из образцов, когда природные ресурсы ставятся на службу всему народу. В Норвегии существует бесплатное образование и медицинское обслуживание, государство субсидирует аренду жилья, пенсия равна зарплате рабочего, при рождении ребенка семья получает разовую дотацию около 5 тыс. долл, и свыше тысячи долларов ежемесячно до 18 лет . Правда, в Норвегии нефть принадлежит всему народу, а среди руководителей нефтяных компаний нет миллионеров. Когда в Норвегии открыли нефть, ее взяло под контроль государство, и за счет сверхприбыли создало резервный фонд, который в этой маленькой стране составляет 83 млрд долларов. Вся страна от нефти разбогатела, а не кучка людей .
При этом рациональный подход к целеполаганию в государственном управлении отличается следующей чертой: «каждая подсистема обладает собственной основной целью, которая носит подчиненный характер относительно основной цели системы территориального образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, города, районы и т. д.). Если у подсистем государства будут разные цели, то достичь основную цель государства окажется невозможно» 55 .
Российское законодательство нс раскрывает содержание понятия «достойная жизнь». В то же время Всеобщая декларация прав человека 1948 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН, указывает, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.
Очевидно, что правящая партия современной России после осечки с программой построения коммунизма, нс торопиться ставить в качестве стратегической национальной цели - строительство демократического правового социального государства. Академик Н. Н. Моисеев отмечал: «Правительство, которое состоит из людей, не имеющих четкой программы и ясного представления, к чему оно стремится и чего хочет, кроме собственного благополучия, т. с. нс имеет стратегического замысла, - опасно для страны. Особенно опасно, если его не имеет лидер - главный политик государства» . В XX в. из российских политиков стратегию развития государства имело правительство в период руководства В. И. Ленина, И. В. Сталина, Н. С. Хрущева. Представляется, что такой программы уже не имело правительство периода президентства М. С. Горбачева, Б. Н. Ельцина, В. В. Путина, Д. А. Медведева.
Академик РАН О. Богомолов отмечает: «чтобы разрабатывать планы социально-экономического развития, должна быть картина будущего. А у нас она отсутствует» .
Отсутствие четкой государственной стратегии, ориентированной на потребности и интересы народа, ведет к тому, что «российское государство не всегда реализует экономические, политические, культурные и прочие возможности России, его народа, порой действует неадекватно объективным потребностям общественного развития» .
Цели государственного управления неразрывно связаны с целями политики. «Цель политики, - как справедливо отмечает М. Н. Марченко, - состоит в том, чтобы утвердить рациональное (разумное) в отношениях между людьми или субъектами в рамках общества. Из вышеуказанной цели вытекают и функции политики:
1) поддержание и укрепление целостности общества как сложно дифференцированной системы, обеспечение общественного порядка и организованности; 2) уменьшение опасности ненужных столкновений между людьми в обществе; 3) разработка целей всего общества и составляющих его субъектов, организация и мобилизация ресурсов на их достижение; 4) обеспечение рационального отношения к добыче, сбережению материальных и духовных ценностей с тем, чтобы они способствовали утверждению столь же рациональных отношений между людьми (техническая, экологическая, культурная и др. политика); 5) обеспечение предвидения будущего и рациональных путей его обеспечения» .
Типология целей предопределяет различие видов государственных решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней.
При структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель. Как было отмечено выше, основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В настоящее время цели и задачи российского государства в различных областях жизни довольно подробно определяются в документах, именуемых государственными стратегиями, доктринами и концепциями. По некоторым оценкам в современной России имеется 30 стратегий и 70 концепций (часть из них изначально принимались для разработки конкретных программ) .
Доктрина означает учение, научную или философскую теорию, руководящий или политический принцип 54 . Концепция - это система взглядов на то или иное понимание явлений, процессов .
В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» говорится, что стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
Уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 году достигнет показателей, характерных для развитых экономик. Это означает высокие стандарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безопасности.
Системное решение поставленных задач состоит в переходе российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития. Это позволит резко расширить конкурентный потенциал российской экономики за счет наращивания ее сравнительных преимуществ в науке, образовании и высоких технологиях и на этой основе задействовать новые источники экономического роста и повышения благосостояния.
Для повышения доступности жилья в Концепции запланировано к 2012 г.: увеличение объема ввода жилья до 100 млн кв. м; к 2020 г.: увеличение объема ввода жилья до 140-150 млн кв. м.
Но пока в России строиться примерно 70 млн кв. м жилья.
Как известно, согласно ст. 40 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на жилище. Кроме того, малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Однако для миллионов российских граждан положения данной статьи выглядят не более чем пустая декларация. В результате либеральных преобразований предоставление государством бесплатной жилплощади резко сократилось, а в большинстве регионов практически прекратилось. Так, если в 1990 г. получили жилье 1296 тыс. семей, то в 2000 г. лишь 253 тыс. семей. Кроме того, в России появилось более 4 млн бездомных людей .
По данным Министерства регионального развития России, в России 38% населения проживают в ветхом и аварийном жилье, 5% живут в общежитиях и коммуналках, 1 % - в вагончиках и бараках, одна треть населения живет без комплексного благоустройства 6 ’.
Для решения жилищной проблемы россияне должны иметь другую зарплату и возможность брать кредиты по более низким процентам. По данным Росстроя, самостоятельно могут купить дом или квартиру 6% россиян, еще 22% могут эго сделать при помощи займа, а 72% населения вообще не имеют возможность улучшения жилищных условий, потому, что банки отказываются предоставлять им ссуды из-за низкой зарплаты.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 г. определено, что ее необходимо рассматривать как официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.
В Стратегии в состав стратегических национальных приоритетов включены важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляется устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.
Стратегия закрепила национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, которые заключаются:
Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:
В Стратегии закреплены основные характеристики состояния национальной безопасности, которые включают:
«Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года» определяют в качестве основной цели Правительства повышение конкурентоспособности российской экономики на основе интенсивного роста производительности труда. Наряду с этим Правительству Российской Федерации предстоит обеспечить устойчивое и динамичное повышение качества жизни россиян, решение демографических, социальных и экологических задач, надежное обеспечение национальной безопасности.
Обращает на себя внимание гот факт, что в современной России целевые установки развития государства и общества формулирует Президент и Правительство страны. Государственная Дума из процесса целеполагания в государственном управлении фактически исключена.
Нельзя не согласиться с теми специалистами, которые утверждают: «Ориентиры должны формулироваться в обществе, закрепляться в законодательстве, а затем реализовываться исполнительной властью.
Законодательная власть формируется населением через выборы. Активным слоем между населением и государством являются политические партии, каждая из которых должна иметь политическую программу. Сформированная политическая программа и является тем ориентиром, который будет реализовывать партия, пришедшая к власти. А партия, пришедшая к власти - это депутаты, составляющие большинство в законодательных органах. В рамках реализации политической программы депутатами должен быть разработан план принятия законов, которые затем реализует исполнительная власть. Отчет о принятии законов, социальном результате от их реализации является основанием для того, чтобы остаться на следующий срок, либо уступить место другой партии» .
Национальные цели и задачи необходимо формулировать с учетом рекомендаций международных документов. Так, в соответствии с рекомендациями конференций ООН России, как и другим государствам, до 2005 г. следовало разработать национальную стратегию устойчивого развития. И большинство стран такую работу провели. В России был принят ряд промежуточных документов, но с 2004 г. работа над Государственной стратегией устойчивого развития и проектом Федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию была прекращена .
В докладе Международной комиссии окружающей среде и развитию ООН устойчивое развитие определено как развитие, при котором нынешние поколения удовлетворяют свои потребности, не лишая будущие поколения возможности удовлетворять свои собственные нужды, собственные потребности .
«Устойчивое развитие» предполагает научно-обоснованное, т. е. основанное на глубоких, всесторонних, системных научных исследованиях, государственное управление всеми сферами жизни общества, в котором достигнуты: 1) гармоничное взаимодействие человека и общества; 2) преодолена социально-экономическая и духовная дисгармония и созданы условия для гармоничного развития каждого индивида, развития сферы разумам и духа.
По большому счету речь идет о переходе на качественно новую цивилизационную модель развития, принципиально отличающуюся от современной технотронной модели.
При этом «на каждое государство и гражданское общество ложится ответственность не только перед настоящими, но и перед будущими поколениями за то, чтобы не опоздать с практической реализацией стратегии перехода к устойчивому развитию» .
Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию. Кроме того, цели должны быть: конкретными, измеримыми, достижимыми, релевантными (уместными) и согласованными по времени.
Цель рекомендуется формулировать так, чтобы была именно постановка цели (желательно с количественными критериями), а не общая декларация о намерениях. Выяснив с максимально возможной точностью то, что нужно достичь, необходимо рассматривать, как именно достичь поставленных целей.
Цели государственного управления должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение. Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели. Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного управления: кадровые ресурсы, ресурсы права, ресурсы демократии, ресурсы организации.
Кадровые ресурсы имеют ключевое значение для достижения целей государственного управления. В этой связи трудно не согласиться со следующей мыслью О. Бисмарка «С хорошими чиновниками и плохими законами управление возможно. С плохими чиновниками не помогут никакие законы».
2013. № 1. С. 10.
Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.
Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных слоев должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.
Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения, рационализации системы государственного управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления.
Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной невыполнения поставленных целей и задач государственного управления.
Свои особенности целеполагания имеются в сфере правосудия. В этой связи обратим внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации касательно цели правосудия. В частности, в постановлении от 16 марта 2007 г. № 6-П им сформулирована следующая правовая позиция: «правосудие по самой своей сути признается таковым лишь при условии, что оно отвечает закрепленному в Конституции Российской Федерации, ее вводных положениях, а также в международно-правовых документах (в частности, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 8 Всеобщей декларации прав человека) требованию справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах. Ограничение возможности пересмотра судебных решений, не отвечающих требованиям законности, обоснованности и справедливости, имеет следствием нарушение баланса в защите таких конституционных ценностей, как справедливость и правовая определенность, влекущее причинение вреда гарантируемым Конституцией Российской Федерации правам и свободам человека и гражданина, зашита и восстановление которых является конституционной целью правосудия» .
Нельзя нс согласиться с теми, кто считает, что «главным правовым и управленческим требованием и одновременно основным критерием оценки государственного управления является его безусловное и неукоснительное соответствие конституционным нормам и принципам» .
Сегодня очевидно, что стратегическая цель и основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. нс будут достигнуты. Например, разве можно обеспечить доступность услуг здравоохранения требуемого качества при следующих тенденциях в этой сфере. Воз оценивала организацию первичной медико-санитарной помощи в СССР как одну из лучших в мире. Но с приходом рынка все советское стало постепенно отбрасываться как архаичное и ненужное. С 1995 по 2012 г. было закрыто 8000 фельдшерско-акушерских пунктов и сокращено 77% фельдшеров. За последние 15 лет в два раза уменьшилось число больниц и амбулаторно-поликлинических учреждений в России, причем поликлиник - более чем на 6000. Закрыто также 27% диспансеров, 10% станций скорой помощи, 10% санаторно-курортных организаций. Дефицит врачебных кадров в Российской Федерации составляет около 40 тысяч человек, среднего медперсонала - 270 тыс. человек. В первичном звене у нас примерно в 2-2,5 раза меньше врачей, чем необходимо по всем нормативам Всемирной организации здравоохранения. Если доля финансирования здравоохранения доходит до 20% ВВП, а в странах Организации экономического сотрудничества и развития минимально допустимый уровень государственных расходов на эту сферу составляет не менее 7%. А в России планируют снижение финансирования сферы здравоохранения до 2,8% ВВП. Сейчас норма времени на осмотр одного пациента у педиатра семь минут, у хирурга пять. А будет три с половиной и две с половиной минуты соответственно. В ноябре 2014 г. более чем 40 городах страны прошли акции протеста медработников .
Реальное функционирование государства порождает в обществе немало критических оценок. Приведем данные социологического опроса из доклада экспертов Центра стратегических разработок «Изменения политических настроений россиян после президентских выборов», опубликованного на его сайте 23 октября 2012 г. На вопрос о том, какова цель сегодняшней российской власти, 29% опрошенных ответили, что власть не может объяснить свои цели народу, 26% - что цель власти - личное обогащение, 22% - что власть не хочет объяснять свои цели народу, 15% - что власть хочет построить сильное авторитарное государство и лишь 12% - что власть хочет построить сильное демократическое государство с либеральными ценностями. Таким образом, если суммировать первые четыре позиции, получается, что подавляющее большинство респондентов полагают, что власть гак или иначе работает в своих интересах. Особый интерес вызывает высказанная опрошенными позиция о том, что власть нс может объяснить свои цели народу: то ли сама не понимает, по какому курсу ведет страну, то ли боится озвучить свою позицию народу, то ли не в состоянии ее высказать и публично отстаивать. В соответствии с методикой оценки положительных и отрицательных характеристик российской власти были получены следующие результаты. Заслугами сегодняшней российской власти, отмеченными более чем половиной респондентов, являются: стремление решить демографическую проблему - выплаты на рождение ребенка, материнский капитал, попытка поднять рождаемость в стране (57%); способность «красиво говорить» (54%); борьба с терроризмом (53%); развитие высоких технологий (51%). К худшим проявлениям российской власти, также отмеченным не менее чем половиной опрошенных, относятся: постоянный рост цен на ЖКХ (94%); плохое решение жилищного вопроса (81%); развал экономики и сельского хозяйства (75%); постоянные разговоры о борьбе с коррупцией и отсутствие реальных действий (70%); стремление любыми путями удержаться у власти (67%); клановость (66%); введение ЕГЭ (64%); неумение наладить законность и порядок в стране (62%); плохой контроль над исполнением указаний (62%); стремление делать «как лучше для себя» (58%); снижение количества бюджетных мест в вузах (58%); несоблюдение законов собственной страны (57%); неэффективная социальная политика (53%); оглупление народа (52%); оторванность от народа (51%)